全康環(huán)保:一邊是300萬人的“水缸子”，一邊是迅速崛起的區(qū)位開發(fā)優(yōu)勢。心里明白要保護，但還是想開發(fā)。邊開發(fā)，邊想著還是要保護一下，于是截污納管拆房子。然而，當開發(fā)越過了政策與法律的邊界，當保護失去了保護優(yōu)先的本意，遭殃的，是遭到破壞的生態(tài)環(huán)境，還有將來不可控的飲用水安全風(fēng)險。

9月17日，中央生態(tài)環(huán)境保護督察曝光了這起典型案例――四川省眉山市違法開發(fā)房地產(chǎn)，黑龍灘水源地生態(tài)環(huán)境遭到破壞。這也是中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組進駐四川以來，曝光的第二起典型案例。

發(fā)展的沖動

“中國最佳島居生活勝地，天府新區(qū)南大門，川西第一海，成都后花園，國家4A旅游景區(qū)，180平方公里凈土，24平方公里湖泊，72座島嶼。1個黑龍灘=35個興隆湖。”

一則房地產(chǎn)開發(fā)商的宣傳廣告，道盡了黑龍灘水庫周邊房子稀缺的生態(tài)價值。要知道，興隆湖可是成都網(wǎng)紅打卡圣地，總規(guī)劃面積5360畝、水域面積達4500多畝，是天府新區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)的“生態(tài)之腎”。

天府向南、眉山向東。東坡故里眉山是成都鄰近的地級市，也是成都南拓主脈天府新區(qū)版圖的重要組成部分。黑龍灘水庫就位于眉山市仁壽縣，水域面積23.6平方公里，總庫容3.6億立方米，是眉山市區(qū)、仁壽縣、樂山市井研縣近300萬群眾的飲用水水源地，生態(tài)功能和地位十分重要。這里不僅環(huán)境優(yōu)美，且距離天府新區(qū)僅20多分鐘車程，卻僅有其一半的房價，開發(fā)的誘惑可想而知。

據(jù)督察人員介紹，早在進駐前，他們就從鋪天蓋地的賣房宣傳中注意到了這里，也看到網(wǎng)上有很多聲音在擔憂密密麻麻建了這么多房子，飲用水安全怎么保障。各種消息綜合后，督察組決定將這里列為進駐后的重點關(guān)注對象。

8月30日，記者跟隨中央第五生態(tài)環(huán)保督察組來此地督察調(diào)研，在現(xiàn)場看到了大量已經(jīng)建成或正在建設(shè)中的樓盤，頗具規(guī)模，有些低層樓房已零星有人入住。

督察發(fā)現(xiàn)，2018年4月以來，眉山市、仁壽縣違反《眉山市集中式飲用水水源地保護條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定，在黑龍灘飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)大肆開發(fā)房地產(chǎn)項目，導(dǎo)致準保護區(qū)內(nèi)居民集中居住點大量增加。其中，長島未來城、天府生態(tài)城兩個片區(qū)已審批房地產(chǎn)項目20個，規(guī)劃建設(shè)樓房1097棟（其中低層樓房542棟），總用地面積約3222畝，建筑面積約332萬平方米。

截至目前，兩個片區(qū)已建成樓房322棟（全部為低層），占地約546畝，建筑面積約37萬平方米；在建樓房775棟（其中低層樓房220棟），占地約2676畝，建筑面積約295萬平方米。大量低層樓房鄰水而建，嚴重擠占飲用水水源地生態(tài)保護空間。

督察人員在現(xiàn)場了解到，黑龍灘水庫北部及西北部區(qū)域有大量植被遭到毀壞，原有林木已被成片樓房取代，水源涵養(yǎng)功能基本喪失，影響了黑龍灘水庫生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性。

法律解釋“放水”

2015年3月施行的新《立法法》，首次明確設(shè)區(qū)市的在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對環(huán)境保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。

2017年10月，眉山市人大常委會根據(jù)《水污染防治法》《水法》《四川省飲用水水源保護管理條例》等法律法規(guī)，制定并通過了《條例》。當年12月，四川省人大常委會會議批準了《條例》，并于2018年4月1日起正式施行。

《條例》第二十三條明確規(guī)定了地表水型集中式飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)，除遵守法律、法規(guī)的規(guī)定外，還應(yīng)當遵守“市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當加強集中式飲用水水源地的規(guī)劃控制，禁止在準保護區(qū)內(nèi)新增居民集中居住點，控制場鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模”的規(guī)定。

根據(jù)督察組提供的材料，在《條例》施行前的2018年1月，眉山市黑龍灘風(fēng)景區(qū)管理委員會（以下簡稱黑龍灘管委會）在成都組織召開《黑龍灘長島未來城和天府生態(tài)城片區(qū)環(huán)境保護方案可行性論證》專家咨詢會。

就在這個會上，專家們建議，鑒于《條例》第二十三條的規(guī)定與黑龍灘鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃存在理解誤區(qū)，為消除誤解，應(yīng)當請眉山市人大常委會作出解釋說明。

隨后，黑龍灘管委會、仁壽縣人民政府先后向眉山市人大常委會法工委去函，申請對《條例》第二十三條的含義進行答復(fù)。

2018年3月，眉山市人大常委會法工委在無法律解釋權(quán)的情況下，向黑龍灘管委會出具書面說明，違背立法本意，將條例中“禁止在準保護區(qū)內(nèi)新增居民集中居住點”的規(guī)定，解釋為“本款規(guī)定的立法原意是禁止在準保護區(qū)內(nèi)場鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村地區(qū)新增居民集中居住點”。2020年4月，其再次向仁壽縣人民政府作出上述法律解釋。

耐人尋味的是，督察發(fā)現(xiàn)，2018年4月以來，眉山市、仁壽縣在黑龍灘飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)共審批房地產(chǎn)項目20個，其中多數(shù)已開工。據(jù)估算，如果這些項目全部實現(xiàn)入駐，準保護區(qū)內(nèi)將憑空增加10萬左右的人口。

《水污染防治法》第六十七條規(guī)定，禁止在飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)新建、擴建對水體污染嚴重的建設(shè)項目。

督察人員說，飲用水水源準保護區(qū)主要功能是水源涵養(yǎng)、控制污染，雖然開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)項目看起來似乎并不是“對水體污染嚴重的建設(shè)項目”，但顯然也不是為了保護水源，而是擠占了生態(tài)空間、破壞了水源涵養(yǎng)功能，與劃定初衷完全背道而馳。何況，之前當?shù)貫榱吮Ｗo水庫生態(tài)移民搬走了2.1萬人，現(xiàn)在為了發(fā)展卻要引來10萬人入駐，這么大的開發(fā)強度會對黑龍灘水庫保護產(chǎn)生什么影響，答案是顯而易見的。

在談到地方越權(quán)解釋法律條款為審批項目放水的問題時，督察組認為，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，法律條文不能隨意擴大解釋，保護優(yōu)先、綠色發(fā)展應(yīng)當是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的指導(dǎo)思想之一，眉山市的上述種種想法和做法，既明顯違反生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，也不符合習(xí)近平生態(tài)文明思想的要求。

什么叫保護優(yōu)先？

在跟隨督察組下沉眉山督察期間，記者了解到，眉山市、仁壽縣在發(fā)展過程中，也注意到了黑龍灘水庫的保護問題，并且有實際行動。

據(jù)黑龍灘管委會相關(guān)負責(zé)人介紹，近年來，眉山市、仁壽縣累計投入資金61.6億元，用于黑龍灘區(qū)域生態(tài)移民搬遷、污水管廊建設(shè)、生態(tài)濕地建設(shè)、消落帶治理、規(guī)模養(yǎng)殖關(guān)閉、農(nóng)家樂整治、西部片區(qū)初期雨水收集隔離工程建設(shè)、取水口規(guī)劃化建設(shè)、優(yōu)良湖泊保護、智慧環(huán)保工程等十大工程，對黑龍灘進行系統(tǒng)治理。

督察組一行專門調(diào)研了黑龍灘4號生態(tài)溝，為確保實現(xiàn)生產(chǎn)生活污水不下湖的目標，黑龍灘鎮(zhèn)實施了污水收集處理工程和初期雨水收集工程。數(shù)據(jù)表明，黑龍灘水庫水質(zhì)持續(xù)改善，目前已由年均Ⅲ類改善為Ⅱ類，與2009年相比，主要污染物氨氮下降26.7%、化學(xué)需氧量下降23.1%、總磷下降16.7%，高錳酸鹽指數(shù)濃度下降13.8%。

另據(jù)當?shù)亟榻B，今年7月，眉山市主動對標中央生態(tài)環(huán)保督察要求，將位于2007版黑龍灘風(fēng)景名勝區(qū)二級保護區(qū)內(nèi)的長島二期、三期所有房屋予以拆除。拆除92套低層住宅和414套高層住宅并進行復(fù)綠，總共拆除建筑面積58662.49平方米。

此前的2019年12月、2020年4月，眉山市還曾圍繞“嚴重破壞生態(tài)環(huán)境”“群眾意見反映強烈”兩個重點，先后拆除建筑面積53415.36平方米，收回國有土地使用權(quán)319.97畝。決心不可謂不大。

雖然當?shù)匾恢痹谙蚨讲旖M介紹他們這些年為保護黑龍灘水庫做了大量工作，但是成績并不能掩蓋問題。

此番督察發(fā)現(xiàn)，2018年以來，四川省林業(yè)和草原局違規(guī)為有關(guān)房地產(chǎn)項目辦理林地使用手續(xù)，導(dǎo)致黑龍灘飲用水水源準保護區(qū)342.56畝林地被侵占，其中防護林63.45畝。而《四川省飲用水水源保護管理條例》明文規(guī)定，地表水飲用水水源準保護區(qū)內(nèi)，禁止非更新性、非撫育性采伐和破壞飲用水水源涵養(yǎng)林、護岸林和其他植被。

同時，由于監(jiān)督管理不到位，2018年以來，黑龍灘流域內(nèi)還發(fā)生88件破壞林地案件，涉及林地面積761.58畝，其中防護林56.80畝。

此外，根據(jù)四川省人民政府批準的《四川省黑龍灘生態(tài)環(huán)境保護試點總體實施方案》，眉山市應(yīng)于2017年年底前建成生態(tài)環(huán)境保護工程項目53項。截至本批督察時仍有8個項目未完成甚至未實施，其中應(yīng)建設(shè)的4000畝生態(tài)涵養(yǎng)林只完成了192畝，僅占4.8%。

始建于20世紀70年代的黑龍灘水庫，徹底改變了仁壽“十年九旱”的自然條件，并有了“天干不見干，有了黑龍灘，昔日望天田，今天米糧川”的贊譽。

“如今50年過去了，黑龍灘水庫不能在我們這代人手中變壞。”當?shù)匾晃徊辉妇呙沫h(huán)保工作人員這樣說道。