進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)已經(jīng)是一個(gè)行業(yè)老生常談的話題，盡管官方口徑及司法實(shí)踐對(duì)于此問(wèn)題似乎已經(jīng)蓋棺定論，但多年來(lái)，承受了“不該承受之重”的市政污水處理廠“不斷喊冤”、“叫苦不迭”……

業(yè)內(nèi)人士指出，真正讓污水處理企業(yè)困擾的，遠(yuǎn)非行政處罰本身，而是與行政處罰相伴隨的36個(gè)月內(nèi)增值稅即征即退利益損失?；诖耍瑖@進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的爭(zhēng)論一直不斷，多方博弈之下，圍繞此問(wèn)題的爭(zhēng)端也在不斷上演。

處罰背后，爭(zhēng)端不斷

近日，河南省生態(tài)環(huán)境廳公布了一起污水站因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)排放的行政處罰決定書(shū)。當(dāng)事企業(yè)就出水超標(biāo)問(wèn)題也進(jìn)行了陳述申辯，但終因無(wú)法“自證清白”而被處52萬(wàn)元罰款。

長(zhǎng)葛市環(huán)境保護(hù)局在檢查中發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)葛市污水凈化站于2022年3月5日-11日期間，外排污水中氨氮、總氮污染物日均值連續(xù)超過(guò)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)A標(biāo)準(zhǔn)，此行為構(gòu)成環(huán)境違法。

長(zhǎng)葛市環(huán)境保護(hù)局對(duì)于長(zhǎng)葛市污水凈化站的環(huán)境違法行為也逐條舉行舉證，可謂事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。

對(duì)此，長(zhǎng)葛市污水凈化站也作出了申辯，其在申辯意見(jiàn)中指出“2022年2月中下旬生化處理系統(tǒng)持續(xù)遭到高濃度、偏酸性污水進(jìn)水沖擊，造成生化處理系統(tǒng)遭受?chē)?yán)重破壞，硝化菌等微生物被殺滅以及中毒，不能發(fā)揮其正常作用，導(dǎo)致出水總氮、氨氮不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。積極采取措施進(jìn)行處置，截至3月29日系統(tǒng)恢復(fù)正常，出水指標(biāo)穩(wěn)定，在復(fù)查期滿(mǎn)前按照決定完成了改正工作。由于本次事故系因排污單位超標(biāo)排污進(jìn)入進(jìn)水口對(duì)管網(wǎng)迅速造成巨大沖擊，事發(fā)突然，遠(yuǎn)超出可控制范圍，已恢復(fù)正常污水排放，請(qǐng)求不予行政處罰”。

經(jīng)復(fù)核，因長(zhǎng)葛市污水凈化站不能提供進(jìn)水遭到?jīng)_擊的相關(guān)證據(jù)等因素，長(zhǎng)葛市環(huán)境保護(hù)局認(rèn)定長(zhǎng)葛市污水凈化站不符合免予懲罰的情形，對(duì)長(zhǎng)葛市污水凈化站依法處罰款人民幣伍拾貳萬(wàn)元整（￥520000）。

無(wú)獨(dú)有偶，在廊坊市生態(tài)環(huán)境局2021年公布的行政處罰案例雙方同樣各執(zhí)一詞，且污水處理公司和廊坊市生態(tài)環(huán)境局各自的理由也基本與上述河南案例一致。

污水處理公司認(rèn)為，該項(xiàng)目有一定的特殊性，項(xiàng)目是進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)。項(xiàng)目自2018年6月進(jìn)水調(diào)試以來(lái)，一直存在進(jìn)水超標(biāo)問(wèn)題，極大影響了廠區(qū)生化系統(tǒng)的活性污泥，進(jìn)水負(fù)荷較大，導(dǎo)致微生物大量死亡，廠區(qū)無(wú)法承受該進(jìn)水水質(zhì)壓力。

廊坊市生態(tài)環(huán)境局認(rèn)為，公司在發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)后，應(yīng)立即采取應(yīng)急處理措施，并向城鎮(zhèn)排水主管部門(mén)、環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)報(bào)告，但其發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)后并未及時(shí)采取應(yīng)急處理措施也未主動(dòng)報(bào)告，直至廊坊生態(tài)環(huán)境局向其下達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》后才進(jìn)行了整改。其更不能將“進(jìn)水超標(biāo)”作為免于處罰的理由。

對(duì)此，原生態(tài)環(huán)境部水環(huán)境司司長(zhǎng)張波早在2019年2月的生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會(huì)上就給出了官方結(jié)論：污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納了這個(gè)污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這個(gè)是法律責(zé)任。

積極主動(dòng)，也能減免

而如果說(shuō)在發(fā)現(xiàn)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)后未及時(shí)整改不能夠免予處罰，積極應(yīng)對(duì)者被罰的案例也存在，雖然不能完全免予處罰，但積極整改事實(shí)被認(rèn)定后是確實(shí)能夠減輕處罰的。

2022年10月8日，貴州省正安縣人民政府公示《遵義市生態(tài)環(huán)境局行政處罰決定書(shū)（遵正環(huán)罰字〔2022〕6號(hào)）》，處罰書(shū)顯示，貴州水務(wù)運(yùn)營(yíng)有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的正安縣流渡鎮(zhèn)污水處理廠因進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致氨氮和總氮多次超標(biāo)，被處罰10萬(wàn)元。

貴州水務(wù)運(yùn)營(yíng)有限公司在申辯中表示，在出現(xiàn)進(jìn)水濃度超出設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)后，公司積極調(diào)整工藝措施，盡力對(duì)污水進(jìn)行處理，積極啟動(dòng)廠區(qū)工藝改造工作，確定改造方案，聯(lián)系各相關(guān)單位開(kāi)展工藝改造，確保水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。鑒于以上情況，請(qǐng)求撤銷(xiāo)本次處罰。

遵義市生態(tài)環(huán)境局經(jīng)過(guò)會(huì)商，也認(rèn)定了公司積極應(yīng)對(duì)的情況屬實(shí)?；诖耍鶕?jù)中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部2020年12月13日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)(園區(qū))污水處理環(huán)境管理的通知》之相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《貴州省生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》(2021年版)中裁量的特殊情形之規(guī)定，遵義市生態(tài)環(huán)境局決定對(duì)在裁量公式所確定的金額基礎(chǔ)上，依法從輕處罰，減少處罰金額。

遵義案例提到的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》被業(yè)界認(rèn)定為對(duì)進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)這一問(wèn)題蓋棺定論的“標(biāo)準(zhǔn)答案”，通知規(guī)定：對(duì)于污水處理廠出水超標(biāo)，違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，可以不予行政處罰。對(duì)由行業(yè)主管部門(mén)，或生態(tài)環(huán)境部門(mén)，或行業(yè)主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境部門(mén)認(rèn)定運(yùn)營(yíng)單位確因進(jìn)水超出設(shè)計(jì)規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動(dòng)報(bào)告且主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰。

該通知是生態(tài)環(huán)境部的規(guī)范性文件，不同于法律、法規(guī)和規(guī)章，不能直接作為執(zhí)法的實(shí)體或程序依據(jù)，但其對(duì)行政行為具有普遍約束力，可以作為行政自由裁量的依據(jù)。且現(xiàn)實(shí)中也往往成為行政部門(mén)工作的具體指引，具有很強(qiáng)的導(dǎo)向性。

也確實(shí)有企業(yè)享受到了新政的福利，因進(jìn)水濃度導(dǎo)致出水超標(biāo)后主動(dòng)報(bào)告，積極配合進(jìn)行應(yīng)急處置，尚未造成危害后果，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十七條第二款的規(guī)定，決定其不予行政處罰。

自證清白，究竟多難

雖然說(shuō)確實(shí)有因積極主動(dòng)整改未造成嚴(yán)重后果而減免處罰的，但這畢竟需要污水廠的有力舉證，自證清白。

自證清白本身就有一定的難度，往往出水超標(biāo)因素復(fù)雜，運(yùn)營(yíng)單位要證明進(jìn)水超標(biāo)是出水超標(biāo)的唯一原因存在較大困難。運(yùn)營(yíng)單位不止是要給出水樣，泥樣，監(jiān)測(cè)記錄等證據(jù)，還要有運(yùn)營(yíng)報(bào)告。

對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)低碳水環(huán)境技術(shù)研究中心主任王洪臣認(rèn)為，大部分企業(yè)沒(méi)有自證清白的能力，有些污水處理廠連正規(guī)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系都沒(méi)有，常年也不公布自己的數(shù)據(jù)。有的只測(cè)進(jìn)水和出水，大量的過(guò)程參數(shù)記錄缺失。如果能記錄得清清楚楚，就可以利用技術(shù)合理性判定有沒(méi)有超標(biāo)。

在自證清白存在困難這點(diǎn)上，浙江省律協(xié)環(huán)資委主任陳國(guó)強(qiáng)同樣深以為然，他指出，很多時(shí)候，污水處理廠達(dá)標(biāo)排放的問(wèn)題不僅是內(nèi)部污染治理的問(wèn)題，還得考慮上游進(jìn)水、管網(wǎng)、水量等問(wèn)題。進(jìn)水水質(zhì)導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)，前提肯定是企業(yè)已經(jīng)做到位，做到極致。但在很多案例里，怎么證明污水處理廠穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，怎么證明是因?yàn)樯嫌芜M(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)，這方面證明起來(lái)很難。

業(yè)內(nèi)人士曾呼吁，加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管，提升污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行水平，在工業(yè)企業(yè)和污水處理廠安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)施，讓這些主體能夠“自證清白”，是從根源上解決污水處理廠由進(jìn)水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)問(wèn)題的有效方法。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，污水處理廠要有一套完善的應(yīng)對(duì)機(jī)制，對(duì)上游來(lái)水做好調(diào)查，做好“自證清白”的工作，運(yùn)營(yíng)報(bào)告必須科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)且有深度。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，在《水污染防治法》不進(jìn)行修改的情況下，僅從行政執(zhí)法角度去探討如何減輕或者免除污水處理廠的責(zé)任，污水處理廠實(shí)際上很難擺脫這一窘境。

對(duì)此，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授王凱軍建議：適時(shí)對(duì)《水污染防治法》第50條進(jìn)行行政解釋?zhuān)朴脺p免情形。在《水污染防治法》無(wú)法近期修訂的情況下，生態(tài)環(huán)境部可根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)第50條的適用進(jìn)行行政解釋?zhuān)魑鬯幚韽S、納管企業(yè)在不同情況下所應(yīng)受到的行政處罰。在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，逐步明確污水處理廠及其運(yùn)營(yíng)單位協(xié)助執(zhí)法的地位與范圍。改變僅僅依靠BOT協(xié)議或PPP協(xié)議對(duì)納管企業(yè)行為進(jìn)行約束的現(xiàn)狀。

北控水務(wù)執(zhí)行總裁李力指出，隨著目前環(huán)保監(jiān)管的嚴(yán)格執(zhí)行，上游企業(yè)惡意超標(biāo)排放的情況已越來(lái)越少，但仍時(shí)有發(fā)生，主因是上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)污水處理的專(zhuān)業(yè)度不足。專(zhuān)業(yè)的環(huán)保企業(yè)要介入上游生產(chǎn)企業(yè)的污水治理，大力推行環(huán)保管家和第三方治理，積極介入工業(yè)水市場(chǎng)，幫助排污企業(yè)解決后顧之憂，助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。