IIGF觀點(diǎn) | 中國(guó)REITs試點(diǎn)對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支持作用及政策建議
2021-12-20 11:37:36
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, 從目前公募REITs聚焦地域看，無(wú)論是京津冀、長(zhǎng)三角還是粵港澳大灣區(qū)，都市圈的可持續(xù)建設(shè)發(fā)展都離不開城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用推廣，而REITs產(chǎn)品在都市圈可持續(xù)發(fā)展中將起到助力項(xiàng)目融資、規(guī)范項(xiàng)目監(jiān)管等一系列作用。從公募REITs聚焦行業(yè)看，無(wú)論是生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，還是能源基礎(chǔ)設(shè)施中光伏、風(fēng)電等新能源基礎(chǔ)設(shè)施，均是本次REITs試點(diǎn)囊括的重點(diǎn)行業(yè)。中國(guó)REITs試點(diǎn)的推動(dòng)將進(jìn)一步支持綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。本文將對(duì)中國(guó)REITs政策進(jìn)展情況進(jìn)行梳理，并提出REITs試點(diǎn)助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展的政策建議。
, 一、中國(guó)推動(dòng)REITs發(fā)展的政策歷程
, 自2005年開始，中國(guó)REITs發(fā)展的政策歷程大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：
, 2005年-2014年為起步階段，這一階段開始提出REITs概念，并推動(dòng)試點(diǎn)。2005年10月，在全國(guó)商業(yè)地產(chǎn)調(diào)查組向國(guó)務(wù)院遞交的全國(guó)商業(yè)地產(chǎn)調(diào)查報(bào)告中，商務(wù)部提出要“開放國(guó)內(nèi)REITs融資渠道”的建議,這是部委建議中首次提出開展REITs。2008-2009年，國(guó)務(wù)院、央行、證監(jiān)會(huì)發(fā)文推動(dòng)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)。如2008年12月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》提出開展房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)，拓寬房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道等政策；但后續(xù)面對(duì)金融危機(jī)，出于防范風(fēng)險(xiǎn)的考量和對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的審慎，REITs推進(jìn)停滯。
, 2014年-2019年，隨著首單類REITs產(chǎn)品發(fā)行，中國(guó)市場(chǎng)進(jìn)入類REITs發(fā)展階段。2014年9月，央行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布文件再度推動(dòng)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)；同年，國(guó)內(nèi)首單類REITs“中信啟航專項(xiàng)資產(chǎn)管理計(jì)劃”在深交所綜合交易平臺(tái)掛牌交易。2015年1月，住建部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》，提出推進(jìn)房地產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)。通過發(fā)行REITs，充分利用社會(huì)資金，進(jìn)入租賃市場(chǎng)，多渠道增加住房租賃房源供應(yīng)。
, 2016年3月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》提出，支持開展基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化試點(diǎn)，研究制定房地產(chǎn)投資信托基金規(guī)則，積極推進(jìn)試點(diǎn)。同年12月，國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，充分依托資本實(shí)施積極推進(jìn)符合條件的PPP項(xiàng)目通過資產(chǎn)證券化的方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化融資，從而進(jìn)一步支持傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。2017年6月，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金發(fā)展，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)資金投資PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。2019年1月，上海證券交易所表示進(jìn)一步深化債券產(chǎn)品創(chuàng)新，推動(dòng)公募REITs試點(diǎn)，公募REITs試點(diǎn)階段正式開啟。
, 自2020年起，中國(guó)公募REITs市場(chǎng)加速建設(shè)并實(shí)質(zhì)推進(jìn)。2020年4月，證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》，明確基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的基本原則、試點(diǎn)項(xiàng)目要求和試點(diǎn)工作安排。2020年8月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)工作的通知》，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引(試行)》，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)，同時(shí)明確聚焦的重點(diǎn)地區(qū)、行業(yè)，并且對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目提出要求。
, 之后2021年1月，上海證券交易所、深圳證券交易所分別發(fā)布《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)辦法(試行)》、《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)辦法(試行)》等文件，明確了基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs的業(yè)務(wù)流程、審查標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)售流程。中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金網(wǎng)下投資者管理細(xì)則》，規(guī)范網(wǎng)下投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs網(wǎng)下詢價(jià)和認(rèn)購(gòu)業(yè)務(wù)。4月，上交所、深交所公布關(guān)于REITs業(yè)務(wù)辦理指南，《上海證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金(REITs)業(yè)務(wù)指南第1號(hào)——發(fā)售上市業(yè)務(wù)辦理》、《深圳證券交易所公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指南第1號(hào)——發(fā)售上市業(yè)務(wù)辦理》等文件發(fā)布，對(duì)辦理REITs的發(fā)售與上市等相關(guān)業(yè)務(wù)、市場(chǎng)參與人參與REITs基金詢價(jià)和發(fā)售進(jìn)行指導(dǎo)、提供參考。6月，首批基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs產(chǎn)品在滬深交易所正式掛牌上市。7月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)工作的通知》，進(jìn)一步推動(dòng)完善REITs試點(diǎn)的建設(shè)工作，包括擴(kuò)大試點(diǎn)區(qū)域、增加試點(diǎn)行業(yè)、細(xì)化基本要求等。, 中國(guó)REITs發(fā)展歷程, , 另外，中央、地方政府出臺(tái)的部分政策文件、省市區(qū)域的遠(yuǎn)景規(guī)劃也將REITs列為重要內(nèi)容之一，推動(dòng)REITs在重點(diǎn)省份、城市與行業(yè)的應(yīng)用和推廣。部分核心一、二線城市如北京、上海、成都、蘇州也相繼推出促進(jìn)本市及所在區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展的政策或?qū)嵤┐胧?，?gòu)建本市基礎(chǔ)設(shè)施REITs發(fā)展工作體系，推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施REITs健康持續(xù)發(fā)展。, 中央、地方部分政策文件、遠(yuǎn)景規(guī)劃提及REITs的相關(guān)內(nèi)容, , 二、中國(guó)REITs試點(diǎn)對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支持作用
, 目前，經(jīng)過多次文件更新，REITs試點(diǎn)基本確定了試點(diǎn)聚焦的區(qū)域、行業(yè)，也明確了項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)；其中體現(xiàn)了REITs作為創(chuàng)新金融產(chǎn)品對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支持作用。
, 聚焦區(qū)域而言，目前全國(guó)各地區(qū)符合條件的項(xiàng)目均可申報(bào)，重點(diǎn)支持位于京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、海南全面深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家重大戰(zhàn)略區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。無(wú)論是京津冀、長(zhǎng)三角還是粵港澳大灣區(qū)，都市圈的可持續(xù)建設(shè)發(fā)展都離不開城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用推廣，而REITs產(chǎn)品在都市圈可持續(xù)發(fā)展中將起到助力項(xiàng)目融資、規(guī)范項(xiàng)目監(jiān)管、讓各類投資者享受優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目良好回報(bào)等一系列作用。需要額外補(bǔ)充的是，在地域方面，還特別提及重點(diǎn)支持黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，表明REITs產(chǎn)品在未來對(duì)區(qū)域生態(tài)建設(shè)將發(fā)揮愈加重要的支持作用。
, 聚焦行業(yè)而言，REITs試點(diǎn)以基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板和新基建項(xiàng)目為主，包括交通市政和生態(tài)環(huán)保等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。此外，在7月最新發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點(diǎn)工作的通知》中，新增清潔能源、保障房、水利、旅游等基礎(chǔ)設(shè)施，REITs試點(diǎn)行業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大。無(wú)論是生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，還是能源基礎(chǔ)設(shè)施中光伏、風(fēng)電等新能源基礎(chǔ)設(shè)施，均在本次REITs試點(diǎn)聚焦的行業(yè)，而這些行業(yè)具有支持污染防治和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用，REITs產(chǎn)品將有效推動(dòng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的再融資、規(guī)范管理。, , 三、中國(guó)REITs試點(diǎn)助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展的政策建議
, 中國(guó)的REITs發(fā)展還面臨稅收支持政策缺失、人才儲(chǔ)備和專業(yè)能力建設(shè)不足等問題；此外，綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也存在項(xiàng)目質(zhì)量不高、回報(bào)有限、對(duì)投資人吸引力不足等問題。針對(duì)這些問題，本文建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改善，進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)REITs試點(diǎn)助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展：
, 第一，建議推出有利于REITs產(chǎn)品發(fā)行推廣的稅收政策。稅收支持政策是REITs區(qū)別于其他投資工具的重要制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)公募REITs的推行起著重要作用。目前，REITs產(chǎn)品設(shè)立、運(yùn)營(yíng)到退出環(huán)節(jié)所涉及的增值稅和企業(yè)所得稅在大部分子環(huán)節(jié)均需按規(guī)繳納，不僅沒有針對(duì)激勵(lì)REITs發(fā)展的稅收優(yōu)惠，在部分環(huán)節(jié)還存在重復(fù)征稅的問題。對(duì)于本就回報(bào)相對(duì)有限的以綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為底層資產(chǎn)的REITs產(chǎn)品，其由于重復(fù)征稅回報(bào)率會(huì)進(jìn)一步拉低，對(duì)投資人吸引力更為有限。
, REITs的運(yùn)作主要包括三個(gè)環(huán)節(jié)：即設(shè)立(資產(chǎn)重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓)環(huán)節(jié)、持有運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)和退出環(huán)節(jié)，涉及的稅種包括：印花稅、企業(yè)所得稅、契稅、增值稅等。其中，基礎(chǔ)設(shè)施REITs面臨的稅收問題主要是資產(chǎn)重組環(huán)節(jié)涉及的土地增值稅和股權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)涉及的企業(yè)所得稅。設(shè)立REITs通常需對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)重組，并被視為交易行為，需繳納相關(guān)稅費(fèi)。如果涉及土地轉(zhuǎn)讓的，原則上則應(yīng)當(dāng)征收土地增值稅。而在部分國(guó)家，對(duì)于REITs底層資產(chǎn)的契稅、印花稅等稅種有減免，在我國(guó)針對(duì)REITs底層資產(chǎn)的稅收減免缺失。
, REITs持續(xù)經(jīng)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司主要繳納運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)所產(chǎn)生的增值稅及附加、所得稅。盡管對(duì)于污水處理等綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，稅收有部分優(yōu)惠，但國(guó)外針對(duì)分紅的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)收入部分還有更多的稅費(fèi)減免，如日本、新加坡對(duì)收入分紅部分免稅，在我國(guó)沒有針對(duì)分紅的稅收減免。且在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目公司取得運(yùn)營(yíng)收入需按規(guī)定繳納企業(yè)所得稅，項(xiàng)目公司將利潤(rùn)分配給機(jī)構(gòu)投資者后，由于機(jī)構(gòu)投資者取得的稅后分配不屬于直接投資，不能享受免稅優(yōu)惠，導(dǎo)致重復(fù)繳納企業(yè)所得稅。目前，美國(guó)、新加坡和香港均給予REITs不同程度的所得稅豁免以避免重復(fù)征稅，而在中國(guó)重復(fù)征稅的問題依然存在。, 我國(guó)REITs稅收匯總表（ 資料來源：《中國(guó)REITs市場(chǎng)建設(shè)》 ）, , 因此，建議推出有利于REITs產(chǎn)品發(fā)行推廣的稅收政策。REITs各個(gè)環(huán)節(jié)的交易都可能涉及到稅收問題，試點(diǎn)階段可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)針對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品的具體稅收政策。此外，對(duì)于以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為底層資產(chǎn)發(fā)行的REITs產(chǎn)品，可參考《公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》的稅收支持政策；在持有環(huán)節(jié)避免重復(fù)征稅外，通過稅費(fèi)減免鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)與個(gè)人投資者長(zhǎng)期持有REITs產(chǎn)品(如達(dá)到一定持有年限免去分紅收益的所得稅等)。
, 值得關(guān)注的是，在北京、上海、成都等城市發(fā)布的REITs推動(dòng)政策或?qū)嵤┐胧┮呀?jīng)開始關(guān)注REITs稅收問題，并出臺(tái)了針對(duì)性地稅收支持政策助力REITs發(fā)行與持有。包括對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目相關(guān)稅收問題開辟稅務(wù)咨詢綠色通道；在資產(chǎn)重組環(huán)節(jié)產(chǎn)生稅費(fèi)予以優(yōu)惠；在運(yùn)營(yíng)期對(duì)項(xiàng)目公司及管理機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)所得予以所得稅優(yōu)惠；在分紅環(huán)節(jié)對(duì)于投資者分紅予以所得稅優(yōu)惠等。, 表3 主要城市REITs稅收支持政策, , 第二，提升REITs領(lǐng)域的能力建設(shè)。目前中國(guó)REITs市場(chǎng)方興未艾，REITs產(chǎn)品從成立、運(yùn)營(yíng)再到清算退出涉及金融、會(huì)計(jì)、法律、基礎(chǔ)設(shè)施投資等多個(gè)領(lǐng)域，公募基金、評(píng)估機(jī)構(gòu)與第三方服務(wù)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)人才儲(chǔ)備與專業(yè)能力建設(shè)不足。特別對(duì)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在一定的運(yùn)營(yíng)管理難度與項(xiàng)目跟蹤評(píng)估難度，存續(xù)期項(xiàng)目管理體系、產(chǎn)品估值體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與評(píng)級(jí)體系也還需要構(gòu)建。
, 因此，建議加強(qiáng)對(duì)REITs參與機(jī)構(gòu)的專業(yè)化培訓(xùn)，加大對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的培育，提高其資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)能力。同時(shí)，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、高校研究機(jī)構(gòu)、綠色研究院等第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，在REITs產(chǎn)品設(shè)立、綠色基礎(chǔ)設(shè)施底層資產(chǎn)的持有運(yùn)營(yíng)、退出環(huán)節(jié)提供審計(jì)、咨詢、評(píng)估、法律等多方面的專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)REITs市場(chǎng)發(fā)展，助力綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目再融資。
, 第三，創(chuàng)造有利于綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行REITs產(chǎn)品的市場(chǎng)環(huán)境。不少綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以準(zhǔn)公益性為主，項(xiàng)目整體回報(bào)有限，對(duì)投資人吸引力不足；此外，部分綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目信息披露不健全，整體質(zhì)量不高。而REITs市場(chǎng)本身相對(duì)健全的信息披露制度具備監(jiān)督與價(jià)值發(fā)現(xiàn)的功能，能夠倒逼綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投資商對(duì)項(xiàng)目的擇優(yōu)選擇、規(guī)范實(shí)施，進(jìn)一步提升項(xiàng)目質(zhì)量。
, 因此，一方面可以參考綠色債券，出臺(tái)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)地方政府對(duì)于以綠色基礎(chǔ)設(shè)施為底層資產(chǎn)發(fā)行REITs產(chǎn)品的發(fā)行人給予補(bǔ)貼，在申請(qǐng)中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)補(bǔ)助、地方政府專項(xiàng)債券方面給予優(yōu)先支持。另一方面，進(jìn)一步完善REITs市場(chǎng)建設(shè)，加大投資人保護(hù)力度與監(jiān)管制度安排，同時(shí)做好綠色基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的信息披露，加強(qiáng)投資人對(duì)底層資產(chǎn)的了解，減少信息不對(duì)稱，提升綠色基礎(chǔ)設(shè)施REITs的吸引力。
, 另外，2021年11月人民銀行推出碳減排支持工具，以支持清潔能源、節(jié)能環(huán)保、碳減排技術(shù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展。包括風(fēng)電、光伏、智能電網(wǎng)等清潔能源項(xiàng)目既屬于碳減排工具的支持領(lǐng)域，也是REITs試點(diǎn)的鼓勵(lì)范圍。對(duì)于綠色基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)期可以通過碳減排支持工具、綠色債券等獲得較低成本的建設(shè)期債務(wù)資金；達(dá)到穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期后，再通過REITs上市再融資，形成具有示范性的綠色項(xiàng)目投融資退出路徑。一方面可以豐富資金來源、拓寬融資路徑、降低財(cái)務(wù)費(fèi)用與負(fù)債率、提升周轉(zhuǎn)效率、盈利能力與流動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)商業(yè)模式的綠色良性循環(huán)；另一方面，碳減排工具獨(dú)特的保障機(jī)制——碳減排數(shù)據(jù)核算與信息披露要求也可以減少信息不對(duì)稱，為日后REITs產(chǎn)品推動(dòng)環(huán)境信息披露與ESG評(píng)級(jí)、助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和奠定基礎(chǔ)。
, 原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 中國(guó)REITs試點(diǎn)對(duì)綠色基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的支持作用及政策建議
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