IIGF觀點(diǎn)|市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目路徑分析
2021-09-24 14:18:14
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政府端在推動(dòng)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目市場(chǎng)化改革時(shí)，一方面需要綜合運(yùn)用各類(lèi)融資方式與渠道，另一方面也需要鼓勵(lì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)通過(guò)PPP、EOD等方式參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理，引導(dǎo)社會(huì)資本為國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目提供多維度、寬領(lǐng)域、全方位的支持。本文首先將闡述市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的必要性和可行性，其次對(duì)市場(chǎng)化參與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的模式進(jìn)行梳理總結(jié)，最后提出助力國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目市場(chǎng)化推進(jìn)的政策建議。
一、市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的必要性和可行性
近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，但成效并不穩(wěn)固。國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)壓力依然較大，生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)性修復(fù)不足，工程建設(shè)支出仍以政府投入為主。因此，建立市場(chǎng)化機(jī)制，廣泛吸納社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)已成為踐行山水林田湖草是生命共同體理念的必由之路。
(一)市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的必要性
市場(chǎng)化是推動(dòng)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的重要舉措。我國(guó)在國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)方面歷史欠賬多，問(wèn)題積累多、現(xiàn)實(shí)矛盾多，國(guó)土空間中自然生態(tài)系統(tǒng)總體仍較為脆弱，生態(tài)承載力和環(huán)境容量不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的生態(tài)保護(hù)壓力依然較大?！皩?shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系”是黨的十九大作出的重大決策部署。推動(dòng)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)化進(jìn)程，對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定具有重要作用，有助于踐行綠水青山就是金山銀山理念，同時(shí)推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
市場(chǎng)化是建立國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目多元化投入機(jī)制的必然選擇。國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目具有明顯的公益性、外部性，但盈利能力相對(duì)較低、且項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，市場(chǎng)化程度不高，社會(huì)資本進(jìn)入意愿不強(qiáng)，國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)相關(guān)工程建設(shè)仍主要以政府投入為主。在當(dāng)前政府大力實(shí)施減稅降費(fèi)、財(cái)政收入持續(xù)放緩的背景下，有限的財(cái)政預(yù)算與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金需求之間的矛盾進(jìn)一步加劇，單純依靠財(cái)政撥付的國(guó)土空間保護(hù)修復(fù)模式難以持續(xù)。因此，建立市場(chǎng)化、多元化投入機(jī)制，加強(qiáng)政策激勵(lì)，拓寬社會(huì)資本進(jìn)入渠道已成為持續(xù)推動(dòng)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主要任務(wù)之一。
市場(chǎng)化是提高國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目效率的有效手段。當(dāng)前，部分地區(qū)踐行“綠水青山就是金山銀山”理念情況有待提高，重發(fā)展、輕保護(hù)所積累的矛盾愈加凸顯，生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，生態(tài)保護(hù)修復(fù)任務(wù)十分艱巨，保護(hù)修復(fù)工程投資持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、覆蓋規(guī)模大、社會(huì)影響深。因此，盡管?chē)?guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)已呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，但仍存在規(guī)劃質(zhì)量不高、工程實(shí)施管理效率偏低、補(bǔ)助資金價(jià)值與生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化率較低等突出問(wèn)題。多措并舉促進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作，鼓勵(lì)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)積極參與重大工程建設(shè)和管理，有助于探索形成重大工程市場(chǎng)化建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理的有效模式，推動(dòng)完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域的供求、定價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)合作、激勵(lì)約束等市場(chǎng)化機(jī)制，提高保護(hù)修復(fù)效率，推動(dòng)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)整體進(jìn)程。
(二)市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的可行性
生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的市場(chǎng)化激勵(lì)政策體系已初步構(gòu)建。黨的十九大報(bào)告提出，要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020年6月，國(guó)家發(fā)改委、自然資源部聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《總體規(guī)劃》中提出，要加大政策支持力度，將全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程作為各級(jí)財(cái)政的重點(diǎn)支持領(lǐng)域，同時(shí)鼓勵(lì)各地統(tǒng)籌多層級(jí)、多領(lǐng)域資金，集中開(kāi)展重大工程建設(shè)，形成資金投入合力，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，為引導(dǎo)社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供了強(qiáng)而有力的政策支持。
2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，從源頭推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力提升。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為核心，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，著力構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系；其工作原則是保護(hù)優(yōu)先、合理利用，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)，支持創(chuàng)新、鼓勵(lì)探索?！兑庖?jiàn)》的發(fā)布進(jìn)一步完善了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的市場(chǎng)化激勵(lì)政策體系，為地方政府指導(dǎo)、社會(huì)資本參與提供了方向指引與政策依據(jù)，將助力生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)。
綠色金融市場(chǎng)對(duì)于生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域的支持已初具規(guī)模。中國(guó)作為最早通過(guò)較為完善的頂層設(shè)計(jì)建立綠色金融市場(chǎng)的國(guó)家，自2006年起已經(jīng)開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)涉及綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)的一系列政策性文件。此外，近年來(lái)，中國(guó)綠色金融市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，截至2020年底，中國(guó)本外幣綠色貸款余額達(dá)到11.95萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)20.3%，存量規(guī)模世界第一，且保持較快增速；綠色債券存量8132億元，居世界第二；綠色貸款、綠色債券等綠色融資工具的不斷發(fā)展為拓寬綠色產(chǎn)業(yè)融資渠道提供了有力支持?！犊傮w規(guī)劃》提出，將生態(tài)保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域作為金融支持的重點(diǎn)，建立健全生態(tài)資源融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，為綠色金融進(jìn)一步支持生態(tài)保護(hù)修復(fù)指明了方向。
國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益及聲譽(yù)紅利的潛力已初步驗(yàn)證。據(jù)市場(chǎng)估算，生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域每年財(cái)政資金缺口達(dá)數(shù)百億元，到2018年末僅礦山開(kāi)采占用損毀土地面積已超過(guò)5400萬(wàn)畝，國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金需求及潛在市場(chǎng)空間巨大。根據(jù)2020年11月國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司發(fā)布的《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例(第一批)》，在山東、安徽、云南、浙江等多地涌現(xiàn)了一批利用市場(chǎng)化機(jī)制開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的典型案例，通過(guò)實(shí)施市場(chǎng)化建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理模式，在保障生態(tài)效果的同時(shí)產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益和示范效應(yīng)。
二、市場(chǎng)化參與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目模式總結(jié)
推動(dòng)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目離不開(kāi)市場(chǎng)化的項(xiàng)目模式。從類(lèi)型而言，市場(chǎng)化參與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的模式包括政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP、直接授權(quán)模式(ABO)、EPC+O、EPC+F、EOD等。
(一)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用；主要包括服務(wù)類(lèi)政府采購(gòu)和工程類(lèi)工程采購(gòu)。項(xiàng)目須符合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，且政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金，應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。一般由政府方編制預(yù)算，組織購(gòu)買(mǎi)(采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式)，最后與社會(huì)資本方簽訂合同(嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)集中支付管理有關(guān)規(guī)定和合同執(zhí)行進(jìn)度支付款項(xiàng))。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式適用于大部分生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，其運(yùn)行機(jī)制如圖1所示。社會(huì)資本方相當(dāng)于公共服務(wù)的提供商，并沒(méi)有發(fā)揮其投融資的能力。對(duì)于地方財(cái)政實(shí)力雄厚、政府付費(fèi)類(lèi)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，可考慮政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式。
PPP模式是政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目模式，具體是指政府部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式與中標(biāo)單位組建項(xiàng)目公司，在特許合同約定的期間內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體建設(shè)工作及后期運(yùn)營(yíng)，在特許期結(jié)束將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給政府部門(mén)的運(yùn)作模式。PPP模式的顯著特點(diǎn)在于社會(huì)資本的參與，這類(lèi)模式下各類(lèi)社會(huì)資本均可以參與生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，有助于拓展資金來(lái)源、提升生態(tài)項(xiàng)目資金的利用效率和相關(guān)設(shè)施的運(yùn)行效率。雙方風(fēng)險(xiǎn)劃分可通過(guò)協(xié)議約定，分散了政府的部分投資風(fēng)險(xiǎn)。但缺點(diǎn)在于項(xiàng)目關(guān)聯(lián)方較多，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置較為復(fù)雜，且在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程存在較多不確定因素。
PPP模式運(yùn)行機(jī)制如圖2所示；一般具體流程分為項(xiàng)目識(shí)別階段、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、項(xiàng)目采購(gòu)階段、項(xiàng)目執(zhí)行階段、項(xiàng)目移交階段五個(gè)階段。PPP模式有多種運(yùn)作方式，存量項(xiàng)目運(yùn)作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量項(xiàng)目運(yùn)作模式包括BOT、BOO等。適用項(xiàng)目類(lèi)型而言，對(duì)于偏使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，適用于投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的生態(tài)修復(fù)類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，且優(yōu)先傾向收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。對(duì)于偏政府付費(fèi)的項(xiàng)目，則適用于大部分生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。
ABO模式是指授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，實(shí)施主體按照合同提供所需公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、業(yè)績(jī)考核等職責(zé)，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。與PPP模式相比，ABO模式程序更加簡(jiǎn)便快捷，且不受財(cái)承紅線約束；不過(guò)項(xiàng)目可能存在回報(bào)期限超過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限的風(fēng)險(xiǎn)。
ABO模式運(yùn)行機(jī)制如圖3所示。政府方授權(quán)一家屬地的大型地方國(guó)企履行生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目職責(zé)，地方國(guó)企按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類(lèi)市場(chǎng)主題資源，提供地方生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付地方國(guó)企經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。而地方國(guó)企成為生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目過(guò)程中的統(tǒng)一“業(yè)主”，發(fā)揮自身投融資職能，籌集建設(shè)資金，保障項(xiàng)目用款。ABO模式適用于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、融資規(guī)模較大的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，以準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。
EPC+O模式是對(duì)EPC模式的延伸，即“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工-運(yùn)維”模式，指公司受業(yè)主委托，除按照合同約定對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)類(lèi)工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工外，還要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)。EPC+O主要應(yīng)用于建設(shè)模式較為成熟的項(xiàng)目，凡是符合EPC項(xiàng)目特征并具有運(yùn)維內(nèi)容、不存在財(cái)政支付障礙的生態(tài)修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目均可探索EPC+O的模式。
EPC+F模式同樣是對(duì)EPC模式的延伸，即“設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工-融資”模式，除完成設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工外，還要負(fù)責(zé)籌措項(xiàng)目所需建設(shè)資金，待項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給項(xiàng)目業(yè)主，并由業(yè)主按合同約定標(biāo)準(zhǔn)向承包商支付費(fèi)用的融資建設(shè)模式。從合規(guī)性角度目前必須用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
EPC+O、EPC+F模式運(yùn)行機(jī)制如圖4所示。EPC+O模式就是在總承包模式基礎(chǔ)上向后端運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)延伸，由項(xiàng)目單位(一般是平臺(tái)公司或地方國(guó)企)招標(biāo)，并負(fù)責(zé)支付承接社會(huì)資本方的工程款及運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)用；由社會(huì)資本方承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)。適用于建設(shè)模式較為成熟，且具有運(yùn)維內(nèi)容、不存在財(cái)政支付障礙的公益性及經(jīng)營(yíng)性生態(tài)修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目。EPC+F模式同樣是在總承包模式基礎(chǔ)上增加了融資任務(wù)。由項(xiàng)目單位(一般是平臺(tái)公司或地方國(guó)企)招標(biāo)，并負(fù)責(zé)支付承接社會(huì)資本方的工程款及融資利率(項(xiàng)目完工后按年度支付本息)；由社會(huì)資本方承擔(dān)融資建設(shè)職責(zé)。適用于建設(shè)模式較為成熟，且具有一定收益水平的經(jīng)營(yíng)性生態(tài)修復(fù)類(lèi)項(xiàng)目。
EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開(kāi)發(fā)模式，是以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以河道整治及城區(qū)綜合開(kāi)發(fā)為載體，通過(guò)生態(tài)優(yōu)化聚集優(yōu)勢(shì)資源，帶動(dòng)城市區(qū)域生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)與整體價(jià)值提升，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。EOD模式的核心有三點(diǎn)：生態(tài)環(huán)境治理與資源、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目有效融合是關(guān)鍵；降低公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目政府付費(fèi)、提升生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目造血功能是目標(biāo)；依托項(xiàng)目是基礎(chǔ)。
目前EOD模式尚在試點(diǎn)推進(jìn)階段，根據(jù)案例總結(jié)其一般運(yùn)行機(jī)制如圖5所示。由于EOD模式涉及從生態(tài)修復(fù)環(huán)境治理到特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)再到區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)等諸多產(chǎn)業(yè)鏈，因此目前試點(diǎn)申報(bào)和實(shí)施主體為政府或園區(qū)管委會(huì)，其負(fù)責(zé)授權(quán)或委托社會(huì)資本參與EOD模式的不同環(huán)節(jié)，并可以利用政府債券、政府投資基金、PPP、環(huán)保貸等多種投融資模式推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施。因此，EOD模式可看做政府牽頭指導(dǎo)規(guī)劃下的資源補(bǔ)償模式，適用于公益性、準(zhǔn)公益性生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目(但須搭配收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理收入)。
國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目以公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，面對(duì)社會(huì)資本參與有限、資金投入不足、相關(guān)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的問(wèn)題，政府端既需要做好宏觀層面的規(guī)劃指引，也需要拓展項(xiàng)目?jī)r(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑和方法，引導(dǎo)與激勵(lì)社會(huì)資本參與，還需要推動(dòng)綠色金融體系機(jī)構(gòu)建，助力項(xiàng)目融資落地。
(一)完善宏觀層面規(guī)劃指引
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的成功離不開(kāi)中央政府的頂層設(shè)計(jì)與地方政府的合理規(guī)劃。目前，《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021—2035年)》、《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》等政策文件的發(fā)布代表著生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)的市場(chǎng)化激勵(lì)政策體系已初步構(gòu)建。但現(xiàn)階段地方各級(jí)對(duì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃不足、也缺乏地方層面的引導(dǎo)文件與政策法規(guī)。因此，地方政府、相關(guān)職能部門(mén)需首先根據(jù)地方情況完善國(guó)土空間規(guī)劃，通過(guò)落實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查與評(píng)估、形成總體規(guī)劃思路、識(shí)別重點(diǎn)修復(fù)空間、規(guī)劃任務(wù)與措施、測(cè)算投資需求、組織實(shí)施機(jī)制等流程統(tǒng)籌規(guī)劃框架，明確國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃內(nèi)容，以更好指導(dǎo)社會(huì)資本的有效參與。其次，完善的法律法規(guī)是社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)順利實(shí)施的基礎(chǔ)，地方政府還需通過(guò)制定各類(lèi)實(shí)施意見(jiàn)、管理辦法，對(duì)行業(yè)、具體項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)與布局，形成一系列建設(shè)性、規(guī)范性、具有可操作性的政策法規(guī)。
(二)拓展國(guó)土空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑和方法
目前，市場(chǎng)化參與國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的模式中，大部分還是采用政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目自身盈利性有限，本質(zhì)上仍較為依賴(lài)財(cái)政資金開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則下應(yīng)當(dāng)注意項(xiàng)目投資盈利性的體現(xiàn)。國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的公益性，必須和自然資源管理中緊俏指標(biāo)的盈利性掛鉤，加大力度提高市場(chǎng)機(jī)制在其中的能動(dòng)性。此外，通過(guò)合理組合生態(tài)資源、自然資源投資品，拓展社會(huì)資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑和方法，提升國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度。因此，建議一方面建立健全多元化補(bǔ)償機(jī)制，制定因地制宜的生態(tài)補(bǔ)償條例，完善橫縱向轉(zhuǎn)移支付模式。
中央層面繼續(xù)加強(qiáng)涉及國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的專(zhuān)項(xiàng)基金的監(jiān)管與使用，并對(duì)社會(huì)資本參與投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目予以補(bǔ)助傾斜；而地方層面還可以通過(guò)貸款貼息、稅費(fèi)減免等方式助力項(xiàng)目融資、提升社會(huì)資本回報(bào)水平。另一方面，拓展國(guó)土空間項(xiàng)目?jī)r(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式。中央與地方政府后續(xù)可通過(guò)制定政策法規(guī)和監(jiān)管制度、建立權(quán)益交易場(chǎng)所等方式進(jìn)一步促進(jìn)濕地信用、碳匯、水權(quán)等生態(tài)權(quán)益交易市場(chǎng)建設(shè)，同時(shí)推進(jìn)新增建設(shè)用地指標(biāo)、地票等指標(biāo)讓渡交易市場(chǎng)建設(shè)，以幫助參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)主體將環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。此外，因地制宜，依托不同地區(qū)的自然稟賦，提高生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，并拓展延伸生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值鏈。
(三)推動(dòng)構(gòu)建綠色金融市場(chǎng)體系
國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目大部分以公益性及準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，本身回報(bào)能力有限且周期較長(zhǎng)。地方政府通過(guò)構(gòu)建綠色金融市場(chǎng)體系，動(dòng)員與激勵(lì)更多社會(huì)資本投入生態(tài)修復(fù)行業(yè)，有利于解決生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目投融資難題，加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也有利于促進(jìn)環(huán)保、新能源、節(jié)能等領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步。建立健全綠色金融體系，需要金融、財(cái)政、環(huán)保等政策和相關(guān)法律法規(guī)的配套支持，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制解決項(xiàng)目環(huán)境外部性內(nèi)部化的問(wèn)題。同時(shí)，也需要金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)加大創(chuàng)新力度，通過(guò)發(fā)展新的金融工具和服務(wù)手段，解決生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目所面臨的期限錯(cuò)配、信息不對(duì)稱(chēng)、產(chǎn)品和分析工具缺失等問(wèn)題。
通過(guò)綠色金融市場(chǎng)可以借助多種工具支持國(guó)土空間生態(tài)項(xiàng)目的開(kāi)展。從基金角度來(lái)看，地方政府可以通過(guò)與社會(huì)資本合作設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、生態(tài)修復(fù)基金等方式滿足生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的大量資金需求，實(shí)現(xiàn)資本和資源的整合，提高政府財(cái)政資金運(yùn)作效率。從債券角度來(lái)看，可以通過(guò)地方財(cái)政廳全面統(tǒng)籌，發(fā)行生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)債券、綠色債券為生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目籌集資金。從信貸角度，可以通過(guò)爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外大型政策銀行及商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款助力項(xiàng)目融資，同時(shí)可創(chuàng)新采用碳排放權(quán)、水權(quán)等環(huán)境權(quán)益抵質(zhì)押貸款助力項(xiàng)目融資。從險(xiǎn)資角度，部分生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目期限較長(zhǎng)且收益穩(wěn)定，能夠滿足險(xiǎn)資中長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資收益要求，可采用基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃引入險(xiǎn)資參與投資。
(四)促進(jìn)政府與社會(huì)資本在投融資方面的積極聯(lián)動(dòng)
從國(guó)家需要和現(xiàn)實(shí)可能出發(fā)，發(fā)展國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目建議建立政府與社會(huì)資本聯(lián)動(dòng)的項(xiàng)目投融資機(jī)制。在商業(yè)模式方面，鼓勵(lì)采取PPP、EOD等模式，發(fā)揮社會(huì)資本在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的能力優(yōu)勢(shì)，同時(shí)部分減少地方政府的財(cái)政壓力。
同時(shí)，對(duì)于PPP、EOD等模式，政府與社會(huì)資本需按照相關(guān)文件、協(xié)議完成項(xiàng)目管理等責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分配，保證在政府與社會(huì)資本之間合理分配權(quán)責(zé)利。對(duì)于具體國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，也可通過(guò)建立正負(fù)面清單引導(dǎo)社會(huì)資本參與，并通過(guò)實(shí)施全流程的監(jiān)督，做到約束與激勵(lì)相結(jié)合，項(xiàng)目流程公開(kāi)透明。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目路徑分析
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