IIGF觀點(diǎn) | 中國(guó)與東南亞國(guó)家碳市場(chǎng)連接的 可行性研究
2021-08-06 09:10:28
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一. 碳市場(chǎng)連接的必要性和可行性
當(dāng)前，碳市場(chǎng)正在成為助力減少溫室排放以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的一個(gè)重要工具，而市場(chǎng)規(guī)模是影響碳市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)效率的重要因素之一。為保證碳市場(chǎng)的有效運(yùn)營(yíng)，需要實(shí)現(xiàn)足夠規(guī)模的交易，以保證市場(chǎng)流動(dòng)性。如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的碳市場(chǎng)規(guī)模有限，市場(chǎng)參與者和投資人不足，那么這一缺乏必要流動(dòng)性的碳市場(chǎng)便不能發(fā)揮有效的市場(chǎng)定價(jià)的作用，也無(wú)法形成合理的碳價(jià)去引導(dǎo)市場(chǎng)開(kāi)展減排行動(dòng)。
為了規(guī)避這個(gè)問(wèn)題，部分國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)著手探索碳市場(chǎng)的連接，從而創(chuàng)造規(guī)模更大的、交易更有效、市場(chǎng)流動(dòng)性更強(qiáng)的碳市場(chǎng)。通過(guò)碳市場(chǎng)連接，市場(chǎng)履約主體的豐富程度顯著提高，不同地區(qū)的減排單位也能為市場(chǎng)帶來(lái)更多不同的減排路徑，由此形成的碳價(jià)能夠更完善地體現(xiàn)在當(dāng)前地區(qū)范圍內(nèi)的均衡減排成本，并更好地通過(guò)碳市場(chǎng)形成減排成本與效益的社會(huì)資源配置。
通過(guò)對(duì)挪威和歐盟、瑞士和歐盟、加拿大魁北克和美國(guó)加州以及區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)的碳市場(chǎng)連接案例進(jìn)行研究并加以文獻(xiàn)分析，本報(bào)告歸納總結(jié)得出影響碳市場(chǎng)連接成功與否的關(guān)鍵因素，建立了分析一個(gè)國(guó)家/地區(qū)A的碳市場(chǎng)與另一個(gè)國(guó)家/地區(qū)B的碳市場(chǎng)連接的可行性框架。
此框架中所關(guān)注的影響碳市場(chǎng)連接的核心因素主要包括四個(gè)維度，依次為：
1)氣候雄心，即相關(guān)國(guó)家或地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的決心，主要體現(xiàn)為各主體通過(guò)國(guó)家自主貢獻(xiàn)(NDC)或其他方式許下的減排承諾或碳中和承諾，以及承諾的可持續(xù)性和承諾實(shí)現(xiàn)的緊迫性。
2)連接主體間的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等關(guān)系，例如雙方是否同屬同一政治聯(lián)盟或經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，簽署了相關(guān)的貿(mào)易協(xié)定，達(dá)成了一定的環(huán)境倡議等。
3)碳市場(chǎng)建立基礎(chǔ)的穩(wěn)健性，體現(xiàn)在各碳市場(chǎng)立法的明確和監(jiān)管體系的有效性，以及碳排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查(MRV)體系的健全與可靠。
4)各碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)元素之間的相容性，即碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)、氣體范圍是否一致、配額總量的設(shè)計(jì)是否能夠統(tǒng)一、配額分配方式能否兼容等。
二. 中國(guó)以及東南亞國(guó)家碳市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀
為有效應(yīng)對(duì)氣候變化，中國(guó)和東南亞國(guó)家都在碳定價(jià)方面做出了多樣化的嘗試。中國(guó)自2011年起便啟動(dòng)了試點(diǎn)碳市場(chǎng)的工作，并即將開(kāi)啟全國(guó)碳市場(chǎng)的交易。考慮到中國(guó)作為世界上最大溫室氣體排放國(guó)的巨大體量，中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)的啟動(dòng)預(yù)計(jì)將對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化工作產(chǎn)生重大影響。特別是對(duì)于其周邊國(guó)家，中國(guó)碳市場(chǎng)的設(shè)計(jì)與發(fā)展將對(duì)區(qū)域碳市場(chǎng)的發(fā)展起到極大的促進(jìn)和引導(dǎo)作用。
目前，中國(guó)的全國(guó)碳市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入交易前的最后準(zhǔn)備階段。參考生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019-2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案(發(fā)電行業(yè))》、《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》以及《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》等文件，即將啟動(dòng)的全國(guó)碳市場(chǎng)將以生態(tài)環(huán)境部門(mén)為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)、覆蓋范圍為化石能源發(fā)電及發(fā)熱行業(yè)的二氧化碳排放，在初期通過(guò)基準(zhǔn)法確定各重點(diǎn)排放單位的配額分配量，并加總以形成全國(guó)配額總量。此外，初期的配額分配將以免費(fèi)分配為主，同時(shí)允許以國(guó)家核證自愿減排量抵銷(xiāo)碳排放配額，抵消比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%。相關(guān)的機(jī)制設(shè)計(jì)見(jiàn)下表：
表 1 中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)
與中國(guó)相鄰近的東南亞國(guó)家目前也對(duì)碳市場(chǎng)的建設(shè)工作進(jìn)行了嘗試，以探索碳市場(chǎng)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的工具之一的可能性：
(1)越南最新修訂了國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法，并在其中對(duì)碳市場(chǎng)以及MRV的體系設(shè)計(jì)進(jìn)行了要求，構(gòu)建了碳市場(chǎng)建設(shè)的政策基礎(chǔ)。、
(2)印度尼西亞的環(huán)境與林業(yè)部目前正在起草相關(guān)政策，準(zhǔn)備以從自愿交易到逐步形成總量控制的方式階段性地完成碳市場(chǎng)的構(gòu)建，主要針對(duì)發(fā)電和工業(yè)領(lǐng)域規(guī)劃未來(lái)的碳市場(chǎng)發(fā)展。
(3)泰國(guó)已經(jīng)建立了溫室氣體排放的MRV體系，并在2015年啟動(dòng)了泰國(guó)自愿減排體系(Thailand V-ETS)。目前，泰國(guó)圍正在為碳市場(chǎng)的啟動(dòng)編制相應(yīng)的戰(zhàn)略計(jì)劃，包括試點(diǎn)碳市場(chǎng)的架構(gòu)設(shè)計(jì)和交易平臺(tái)的搭建。
(4)菲律賓則在2020年在“低碳經(jīng)濟(jì)法案”中最新提出了建設(shè)碳市場(chǎng)的提案，目前該提案正由新建立的技術(shù)工作小組進(jìn)行審核，正式建立碳市場(chǎng)的時(shí)間線(xiàn)尚不清晰。
三. 區(qū)域碳市場(chǎng)連接的可行性分析
本研究在探討中國(guó)與東南亞國(guó)家碳市場(chǎng)連接的可行性上，重點(diǎn)關(guān)注各國(guó)在氣候雄心、國(guó)際關(guān)系、碳市場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域中的協(xié)同。中國(guó)與東南亞的碳市場(chǎng)連接存在可能性，但是近期執(zhí)行的難度很大，主要出于以下三點(diǎn)原因：
（一）各國(guó)均有較強(qiáng)烈的氣候雄心，但執(zhí)行方式不同
一個(gè)國(guó)家的氣候雄心主要受兩方面因素的影響：一方面為該國(guó)面臨氣候風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性，另一方面為應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響。本文所研究的東南亞國(guó)家均為極易受到氣候風(fēng)險(xiǎn)影響的國(guó)家，由于臨海且多樣化的生態(tài)系統(tǒng)的特征，這些國(guó)家容易遭到洪澇、干旱、海平面上升等眾多極端氣候風(fēng)險(xiǎn)的影響，因而具有較為強(qiáng)烈的氣候雄心。中國(guó)同樣面臨著顯著的氣候風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)在推動(dòng)相關(guān)立法和規(guī)劃，并即將啟動(dòng)全球最大的碳市場(chǎng)交易，在氣候行動(dòng)的實(shí)踐上領(lǐng)先于東南亞各國(guó)，體現(xiàn)出了應(yīng)對(duì)氣候變化的明確決心。
然而，對(duì)比中國(guó)與東南亞國(guó)家所設(shè)定的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展特征的不同，中國(guó)所選取的減排目標(biāo)以每單位GDP二氧化碳排放量這一碳排放強(qiáng)度指標(biāo)作為衡量，基線(xiàn)值為2005年的碳排放強(qiáng)度；而其他東南亞國(guó)家均以溫室氣體排放量的絕對(duì)值為指標(biāo)，基線(xiàn)值選取“一切照?！毕碌那榫凹僭O(shè)值。應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)設(shè)定的差異性仍舊存在，由此產(chǎn)生的不同減排路徑將會(huì)導(dǎo)致減排目標(biāo)的難以匹配，這對(duì)各方首先在目標(biāo)協(xié)同上便造成了困難。
（二）中國(guó)與東盟國(guó)家間密切卻復(fù)雜的聯(lián)系
東南亞國(guó)家與中國(guó)的溝通往來(lái)常以東南亞國(guó)家聯(lián)盟的形式開(kāi)展。中國(guó)與東盟具有緊密的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系，以此為基礎(chǔ)開(kāi)展碳市場(chǎng)合作是在未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化工作全球化背景下的一個(gè)發(fā)展方向。中國(guó)與東盟國(guó)家早在1991年便建立了合作關(guān)系，2002年簽訂了《中國(guó)-東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》，并于2010年正式建立了中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)。當(dāng)前，雙方已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟(jì)伙伴，中國(guó)已經(jīng)連續(xù)11年作為東盟最大的貿(mào)易伙伴。2020年11月，中國(guó)、東盟會(huì)同日本、韓國(guó)、澳大利亞、新西蘭共同簽訂《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》，進(jìn)一步鞏固了雙方的貿(mào)易關(guān)系。除此之外，中國(guó)與東盟之間的密切聯(lián)系還體現(xiàn)在政治、安全、環(huán)境等其他眾多領(lǐng)域，例如中國(guó)與東盟達(dá)成的《中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略》以及《中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作戰(zhàn)略》、《中國(guó)-東盟環(huán)境合作行動(dòng)計(jì)劃》等合作協(xié)議，均為雙方在碳市場(chǎng)方面的合作奠定了基礎(chǔ)。
然而，盡管各方在多方面總體保持著良好合作，但地緣政治與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等問(wèn)題復(fù)雜而多變，仍要持續(xù)關(guān)注國(guó)際議題，或成為制約各方近期在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域開(kāi)展合作的阻礙。
（三）碳市場(chǎng)連接所需的基礎(chǔ)建設(shè)有待完善
根據(jù)國(guó)際上碳市場(chǎng)連接的案例經(jīng)驗(yàn)，碳市場(chǎng)連接的實(shí)現(xiàn)需要以至少一方碳市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)。中國(guó)作為區(qū)域范圍內(nèi)即將建立的最大碳市場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)為區(qū)域碳市場(chǎng)連接首先奠定好內(nèi)部市場(chǎng)基礎(chǔ)，保障完整的立法、穩(wěn)健的MRV體系以及有效的交易制度。此外，為了保證碳市場(chǎng)定價(jià)的有效性，中國(guó)碳市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)加快覆蓋更多行業(yè)和溫室氣體種類(lèi)，并縮緊配額總量，逐步形成以碳排放量為衡量標(biāo)準(zhǔn)的總量控制。在中國(guó)碳市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效的定價(jià)機(jī)制之前，任何形式的碳市場(chǎng)連接都需要謹(jǐn)慎對(duì)待。
考慮到碳市場(chǎng)在越南、印度尼西亞、泰國(guó)以及菲律賓的發(fā)展依舊處于早期階段，區(qū)域性的碳市場(chǎng)連接預(yù)計(jì)在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。在此階段，主要的工作方向是進(jìn)一步助力東南亞國(guó)家完成碳市場(chǎng)的基礎(chǔ)建設(shè)，完善碳市場(chǎng)建設(shè)的立法工作，搭建合理有效的MRV體系，并探索試點(diǎn)碳市場(chǎng)的開(kāi)展。建議積極提高各方的參與程度，利用世界銀行PMR項(xiàng)目或其他部委級(jí)別的合作，協(xié)助設(shè)計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作的碳市場(chǎng)建設(shè)方案。同時(shí)，采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和最佳實(shí)踐在各個(gè)國(guó)家搭建溫室氣體排放MRV體系，以形成落實(shí)各方溝通合作的前期基礎(chǔ)。此外，還可建立碳市場(chǎng)基金以支持東盟國(guó)家碳市場(chǎng)的建設(shè)，并深化中國(guó)與東盟國(guó)家在碳市場(chǎng)發(fā)展方面的交流，構(gòu)建各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域市場(chǎng)化機(jī)制設(shè)計(jì)方面的共同語(yǔ)言。
原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 中國(guó)與東南亞國(guó)家碳市場(chǎng)連接的 可行性研究
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