IIGF觀點 | 中國與東南亞國家碳市場連接的 可行性研究
2021-07-21 11:53:00
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一. 碳市場連接的必要性和可行性
當前，碳市場正在成為助力減少溫室排放以實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標的一個重要工具，而市場規(guī)模是影響碳市場運營效率的重要因素之一。為保證碳市場的有效運營，需要實現(xiàn)足夠規(guī)模的交易，以保證市場流動性。如果一個國家或地區(qū)的碳市場規(guī)模有限，市場參與者和投資人不足，那么這一缺乏必要流動性的碳市場便不能發(fā)揮有效的市場定價的作用，也無法形成合理的碳價去引導市場開展減排行動。
為了規(guī)避這個問題，部分國家和地區(qū)已經(jīng)著手探索碳市場的連接，從而創(chuàng)造規(guī)模更大的、交易更有效、市場流動性更強的碳市場。通過碳市場連接，市場履約主體的豐富程度顯著提高，不同地區(qū)的減排單位也能為市場帶來更多不同的減排路徑，由此形成的碳價能夠更完善地體現(xiàn)在當前地區(qū)范圍內(nèi)的均衡減排成本，并更好地通過碳市場形成減排成本與效益的社會資源配置。
通過對挪威和歐盟、瑞士和歐盟、加拿大魁北克和美國加州以及區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)的碳市場連接案例進行研究并加以文獻分析，本報告歸納總結(jié)得出影響碳市場連接成功與否的關鍵因素，建立了分析一個國家/地區(qū)A的碳市場與另一個國家/地區(qū)B的碳市場連接的可行性框架。
此框架中所關注的影響碳市場連接的核心因素主要包括四個維度，依次為：
1)氣候雄心，即相關國家或地區(qū)應對氣候變化的決心，主要體現(xiàn)為各主體通過國家自主貢獻(NDC)或其他方式許下的減排承諾或碳中和承諾，以及承諾的可持續(xù)性和承諾實現(xiàn)的緊迫性。
2)連接主體間的政治、經(jīng)濟、環(huán)境等關系，例如雙方是否同屬同一政治聯(lián)盟或經(jīng)濟聯(lián)盟，簽署了相關的貿(mào)易協(xié)定，達成了一定的環(huán)境倡議等。
3)碳市場建立基礎的穩(wěn)健性，體現(xiàn)在各碳市場立法的明確和監(jiān)管體系的有效性，以及碳排放監(jiān)測、報告、核查(MRV)體系的健全與可靠。
4)各碳市場設計元素之間的相容性，即碳市場覆蓋行業(yè)、氣體范圍是否一致、配額總量的設計是否能夠統(tǒng)一、配額分配方式能否兼容等。
二. 中國以及東南亞國家碳市場發(fā)展現(xiàn)狀
為有效應對氣候變化，中國和東南亞國家都在碳定價方面做出了多樣化的嘗試。中國自2011年起便啟動了試點碳市場的工作，并即將開啟全國碳市場的交易?？紤]到中國作為世界上最大溫室氣體排放國的巨大體量，中國全國碳市場的啟動預計將對全球應對氣候變化工作產(chǎn)生重大影響。特別是對于其周邊國家，中國碳市場的設計與發(fā)展將對區(qū)域碳市場的發(fā)展起到極大的促進和引導作用。
目前，中國的全國碳市場已經(jīng)進入交易前的最后準備階段。參考生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設定與分配實施方案(發(fā)電行業(yè))》、《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》以及《碳排放權(quán)交易管理暫行條例(草案修改稿)》等文件，即將啟動的全國碳市場將以生態(tài)環(huán)境部門為主要監(jiān)管機構(gòu)、覆蓋范圍為化石能源發(fā)電及發(fā)熱行業(yè)的二氧化碳排放，在初期通過基準法確定各重點排放單位的配額分配量，并加總以形成全國配額總量。此外，初期的配額分配將以免費分配為主，同時允許以國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額，抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。相關的機制設計見下表：
表 1 中國全國碳市場相關機制設計
與中國相鄰近的東南亞國家目前也對碳市場的建設工作進行了嘗試，以探索碳市場作為實現(xiàn)國家自主貢獻目標的工具之一的可能性：
(1)越南最新修訂了國家的環(huán)境保護法，并在其中對碳市場以及MRV的體系設計進行了要求，構(gòu)建了碳市場建設的政策基礎。、
(2)印度尼西亞的環(huán)境與林業(yè)部目前正在起草相關政策，準備以從自愿交易到逐步形成總量控制的方式階段性地完成碳市場的構(gòu)建，主要針對發(fā)電和工業(yè)領域規(guī)劃未來的碳市場發(fā)展。
(3)泰國已經(jīng)建立了溫室氣體排放的MRV體系，并在2015年啟動了泰國自愿減排體系(Thailand V-ETS)。目前，泰國圍正在為碳市場的啟動編制相應的戰(zhàn)略計劃，包括試點碳市場的架構(gòu)設計和交易平臺的搭建。
(4)菲律賓則在2020年在“低碳經(jīng)濟法案”中最新提出了建設碳市場的提案，目前該提案正由新建立的技術(shù)工作小組進行審核，正式建立碳市場的時間線尚不清晰。
三. 區(qū)域碳市場連接的可行性分析
本研究在探討中國與東南亞國家碳市場連接的可行性上，重點關注各國在氣候雄心、國際關系、碳市場建設規(guī)劃領域中的協(xié)同。中國與東南亞的碳市場連接存在可能性，但是近期執(zhí)行的難度很大，主要出于以下三點原因：
（一）各國均有較強烈的氣候雄心，但執(zhí)行方式不同
一個國家的氣候雄心主要受兩方面因素的影響：一方面為該國面臨氣候風險的緊迫性，另一方面為應對氣候變化行動對國家經(jīng)濟發(fā)展影響。本文所研究的東南亞國家均為極易受到氣候風險影響的國家，由于臨海且多樣化的生態(tài)系統(tǒng)的特征，這些國家容易遭到洪澇、干旱、海平面上升等眾多極端氣候風險的影響，因而具有較為強烈的氣候雄心。中國同樣面臨著顯著的氣候風險，已經(jīng)在推動相關立法和規(guī)劃，并即將啟動全球最大的碳市場交易，在氣候行動的實踐上領先于東南亞各國，體現(xiàn)出了應對氣候變化的明確決心。
然而，對比中國與東南亞國家所設定的國家自主貢獻目標，由于各國經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)展特征的不同，中國所選取的減排目標以每單位GDP二氧化碳排放量這一碳排放強度指標作為衡量，基線值為2005年的碳排放強度；而其他東南亞國家均以溫室氣體排放量的絕對值為指標，基線值選取“一切照?！毕碌那榫凹僭O值。應對氣候變化目標設定的差異性仍舊存在，由此產(chǎn)生的不同減排路徑將會導致減排目標的難以匹配，這對各方首先在目標協(xié)同上便造成了困難。
（二）中國與東盟國家間密切卻復雜的聯(lián)系
東南亞國家與中國的溝通往來常以東南亞國家聯(lián)盟的形式開展。中國與東盟具有緊密的經(jīng)濟貿(mào)易關系，以此為基礎開展碳市場合作是在未來應對氣候變化工作全球化背景下的一個發(fā)展方向。中國與東盟國家早在1991年便建立了合作關系，2002年簽訂了《中國-東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》，并于2010年正式建立了中國-東盟自貿(mào)區(qū)。當前，雙方已經(jīng)成為重要的經(jīng)濟伙伴，中國已經(jīng)連續(xù)11年作為東盟最大的貿(mào)易伙伴。2020年11月，中國、東盟會同日本、韓國、澳大利亞、新西蘭共同簽訂《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》，進一步鞏固了雙方的貿(mào)易關系。除此之外，中國與東盟之間的密切聯(lián)系還體現(xiàn)在政治、安全、環(huán)境等其他眾多領域，例如中國與東盟達成的《中國-東盟環(huán)境保護合作戰(zhàn)略》以及《中國-東盟環(huán)境保護合作戰(zhàn)略》、《中國-東盟環(huán)境合作行動計劃》等合作協(xié)議，均為雙方在碳市場方面的合作奠定了基礎。
然而，盡管各方在多方面總體保持著良好合作，但地緣政治與經(jīng)濟貿(mào)易等問題復雜而多變，仍要持續(xù)關注國際議題，或成為制約各方近期在應對氣候變化領域開展合作的阻礙。
（三）碳市場連接所需的基礎建設有待完善
根據(jù)國際上碳市場連接的案例經(jīng)驗，碳市場連接的實現(xiàn)需要以至少一方碳市場的穩(wěn)定運營為基礎。中國作為區(qū)域范圍內(nèi)即將建立的最大碳市場，應當為區(qū)域碳市場連接首先奠定好內(nèi)部市場基礎，保障完整的立法、穩(wěn)健的MRV體系以及有效的交易制度。此外，為了保證碳市場定價的有效性，中國碳市場應當加快覆蓋更多行業(yè)和溫室氣體種類，并縮緊配額總量，逐步形成以碳排放量為衡量標準的總量控制。在中國碳市場實現(xiàn)有效的定價機制之前，任何形式的碳市場連接都需要謹慎對待。
考慮到碳市場在越南、印度尼西亞、泰國以及菲律賓的發(fā)展依舊處于早期階段，區(qū)域性的碳市場連接預計在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。在此階段，主要的工作方向是進一步助力東南亞國家完成碳市場的基礎建設，完善碳市場建設的立法工作，搭建合理有效的MRV體系，并探索試點碳市場的開展。建議積極提高各方的參與程度，利用世界銀行PMR項目或其他部委級別的合作，協(xié)助設計有利于實現(xiàn)國際合作的碳市場建設方案。同時，采用國際標準和最佳實踐在各個國家搭建溫室氣體排放MRV體系，以形成落實各方溝通合作的前期基礎。此外，還可建立碳市場基金以支持東盟國家碳市場的建設，并深化中國與東盟國家在碳市場發(fā)展方面的交流，構(gòu)建各國在應對氣候變化領域市場化機制設計方面的共同語言。
原標題：IIGF觀點 | 中國與東南亞國家碳市場連接的 可行性研究
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